Al Moscow Urban Forum 2013 è stato presentato un ampio studio "Archeology of the Periphery", dedicato allo sviluppo della periferia di Mosca. Tra i materiali nella sezione Politica della serie della Biblioteca del Superpark, è stato pubblicato un articolo preparato da Alexander Lozhkin che esamina i principi della moderna pianificazione territoriale multilivello e l'esperienza pratica nello sviluppo di un piano strategico generale e di un piano generale a Perm. Con il permesso dell'autore e dei detentori del copyright, pubblichiamo questa parte dello studio.
Tra i documenti di pianificazione territoriale elaborati secondo il Codice Urbanistico, i piani generali dei distretti urbani sono i più importanti, poiché dovrebbero determinare le caratteristiche dello sviluppo delle città più grandi che si stanno attivamente costruendo oggi. Dovrebbe, ma non definire. Quasi tutte le città russe con una popolazione di oltre 500mila persone durante gli anni 2000. piani generali esistenti sviluppati o aggiornati. Tuttavia, non posso nominare nessuno di loro in cui i piani generali servirebbero davvero come base reale per la costruzione di piani strategici e programmi di sviluppo specifici.
Ciò è dovuto a diverse ragioni:
Se in epoca sovietica la pianificazione generale veniva eseguita principalmente per determinare l'ubicazione delle forze produttive, oggi questo compito è assente; gli obiettivi dello sviluppo dei piani generali sono definiti, di regola, in modo vago. Nella maggior parte dei casi, piani generali degli anni 2000. sono stati sviluppati come prodotti dimostrativi fittizi destinati a risolvere il problema della loro disponibilità formale, come documenti, senza i quali le autorità sarebbero limitate nel diritto di disporre dei terreni. In altri casi, i piani generali sono stati sviluppati nell'interesse dello sviluppo del complesso edilizio e il loro obiettivo principale (non sempre chiamato) era quello di identificare i siti di investimento per lo sviluppo residenziale di massa. (Fig. 1)
- La mancanza di definizione degli obiettivi (o di definizione unilaterale degli obiettivi) non consente di definire correttamente i compiti di sviluppo, le strategie, la sequenza ("roadmap") per l'implementazione dei compiti.
- I piani generali non forniscono un quadro equilibrato dello sviluppo: le prospettive di sviluppo proposte non sono legate alle capacità della città per la costruzione di infrastrutture sociali, ingegneristiche, di trasporto e non sono legate al bilancio della città e agli investimenti reali. Ad esempio, il piano generale di Novosibirsk (2007) contiene piani per la costruzione nel periodo 2008-2030. più di 700 km di strade principali e più di 40 stazioni della metropolitana, il che è assolutamente irrealistico in termini di budget esistenti. Ma tali decisioni in termini di trasporto predeterminano la possibilità di uno sviluppo multipiano ad alta densità delle aree periferiche della città, che dovrebbero essere servite da questo ipotetico trasporto. E queste “fantastiche” soluzioni vengono tradotte in progetti di pianificazione e progetti di sviluppo, che porteranno inevitabilmente a problemi di trasporto irrisolvibili nel prossimo futuro.
- Una pianificazione "eccessiva" porta ad una mancanza di pianificazione: il comune è costantemente confrontato alla scelta di quale degli oggetti proposti dal masterplan sia più importante per lui.
- Nei piani generali, gli orizzonti di pianificazione sono misti, non ci sono fasi, sequenza, priorità. Non esiste separazione tra pianificazione a lungo, medio e breve termine e utilizzo di strumenti adeguati per ogni livello. Di norma, viene sviluppato un piano generale per un periodo di 20-30 anni, tuttavia, una discrepanza con le reali opportunità di bilancio e di investimento porta al fatto che le decisioni sono prese nella durata del piano generale, la cui attuazione è possibile solo in un lontano futuro. Allo stesso tempo, l'infrastruttura è progettata e costruita oggi per tali soluzioni "future". Pertanto, le risorse di bilancio e di investimento già limitate vengono spese in modo inefficiente.
- Gli sviluppatori hanno poca idea dei moderni meccanismi di gestione della città esistenti in Russia e non hanno familiarità con le migliori pratiche di gestione del mondo.
- La città è limitata nella capacità di scegliere la strategia del suo sviluppo, il progettista del masterplan, poiché la sua scelta è limitata dal quadro della legge sugli appalti pubblici (94-FZ; dal 2014 - la legge federale sullo Stato Sistema contrattuale), che presuppone il prezzo e i termini di esecuzione del contratto come principali criteri di selezione …
- Allo stesso tempo, la città, come cliente, di solito non capisce bene di cosa ha bisogno dal piano generale e, di regola, non è in grado di elaborare un compito di alta qualità. Il rapporto tra il committente e il comune è nella maggior parte dei casi rigidamente formalizzato e il cliente ha poche opportunità di influenzare il processo di progettazione e il risultato.
- L'ideologia della pianificazione urbana, professata dalla maggior parte degli urbanisti russi praticanti, si basa su quelle prese in prestito dall'Occidente negli anni '50 e '60. approcci funzionalisti, espressi, in particolare, nella Carta di Atene, riconosciuti oggi nel mondo come irrimediabilmente superati.
- Nei Master Plan (e nei documenti di pianificazione urbana in Russia nel suo insieme), l'elaborazione giuridica e la comprensione del ruolo e del luogo degli strumenti legali di regolamentazione urbana sono estremamente deboli.
La legislazione russa non richiede lo sviluppo obbligatorio di documenti strategici per lo sviluppo territoriale. Tuttavia, la transizione da un modello di pianificazione territoriale delle città a un livello (master plan) a un modello a due livelli (master plan strategico + master plan) sembra inevitabile se si presume che il master plan debba trasformarsi da un documento dimostrativo fittizio o da un documento che risolve i compiti dell'impresa edile in uno strumento di soluzioni ai problemi urbani.
Per la prima volta in Russia, un tale modello è stato implementato nel collegamento Piano strategico generale - Piano generale di Perm, sviluppato nel 2008-2010 dall'ufficio olandese KCAP e dall'ufficio municipale di Perm per i progetti urbani. Sia il master plan che il master plan sono allo stesso tempo solo una parte degli ampi strumenti di pianificazione, regolamentazione e gestione dello sviluppo a disposizione del comune (Fig. 2).
Nel modello di pianificazione spaziale a due livelli, il Master Plan strategico (o Strategia di sviluppo spaziale) della città:
- determina le finalità e gli obiettivi della politica di pianificazione urbana congiuntamente alla politica socio-economica della città;
- non è un progetto, ma un obiettivo previsto. Il Master Plan strategico non è un documento di pianificazione territoriale, ma un accordo politico;
- fornisce una visione generale delle direzioni di trasformazione della città in un futuro abbastanza lontano;
- contiene obiettivi per le trasformazioni e strategie e metodi per raggiungerli;
- proviene da risorse reali, non ipotetiche della sua implementazione.
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non sostituisce il masterplan. Il master plan (così come gli standard di progettazione urbana, regolamenti del PZZ, progetti di pianificazione, programmi target, ecc.) È uno strumento per l'attuazione del master plan strategico. Il piano generale descrive e chiarisce, in base alle risorse disponibili, le prime 2-3 fasi dell'implementazione del piano generale
(Figura 3);
può essere regolato dopo aver completato ciascuna delle fasi della sua implementazione
Il master plan strategico può essere presentato allegoricamente come una visione della città futura nell'orizzonte della pianificazione che, in linea di principio, siamo in grado di vedere. È un insieme di obiettivi e tabelle di marcia abbastanza idealizzati per raggiungerli. Naturalmente, sia la visione degli obiettivi che i meccanismi per raggiungerli dovrebbero cambiare man mano che ci avviciniamo.
Il piano generale in un tale modello diventa il piano dei primi due o tre passaggi verso l'obiettivo. Il grado di elaborazione di questi passaggi dovrebbe essere diverso. La prima fase (4-8 anni) dovrebbe contenere una serie di specifiche attività correlate, legate anche alla pianificazione del budget a lungo termine. È questa parte del piano generale che è soggetta ad approvazione e le misure in esso prescritte si riflettono successivamente nei piani degli organi funzionali dell'amministrazione comunale. La pianificazione a questo livello è prevalentemente prescrittiva e richiede la costruzione di meccanismi di applicazione. La pianificazione delle fasi successive è per lo più predittiva e indicativa e la loro specificazione viene eseguita al termine dell'implementazione della prima fase. Così, il piano generale da un documento sviluppato una volta ogni 20-30 anni, definendo formalmente rigidamente i piani per lo sviluppo della città, ma di fatto ignorato, si trasforma in un documento attualizzato regolarmente (ogni 4-8 anni) che è effettivamente eseguibile.
È stato secondo questo modello che è stato sviluppato il piano generale di Perm, in cui la durata della prima fase è stata determinata a 6 anni, la seconda - 7-12 anni. L'innovazione del piano generale di Perm è stata il rifiuto della zonizzazione funzionale nello spirito della Carta ateniese, quando viene stabilita la divisione del territorio della città in zone pubbliche e commerciali, residenziali, industriali e di magazzino e ricreative. Nel Piano Generale di Perm, sulla mappa della zonizzazione funzionale, sono visualizzati territori di razionamento standard, per ciascuno dei quali vengono determinati parametri di sviluppo, reciprocamente collegati in un modello parametrico. Ciò consente, se necessario, di valutare le conseguenze di alcune proposte di sviluppo dei territori o di decisioni gestionali. Così, nel settembre 2013, l'Ufficio dei progetti urbani (A. V. Golovin) ha valutato le proposte di modifica al Piano generale di Perm, comprese le proposte del Gruppo PIK per lo sviluppo del territorio dell'ex aeroporto Bakharevka. L'analisi ha mostrato che lo sviluppo di questo territorio comporterà un aumento degli obblighi del comune per la costruzione di infrastrutture sociali e di trasporto di 15 miliardi di rubli. Utilizzando il modello "tradizionale" di pianificazione generale, tale valutazione sarebbe possibile solo dopo lo sviluppo di un progetto dettagliato di pianificazione del territorio.
Il modello di pianificazione territoriale a due livelli non è in contraddizione con la normativa vigente, tuttavia, a Perm, sono sorti interrogativi sulla legalità dello sviluppo del Piano Strategico da parte del Comune. Sebbene oggi il Codice Urbanistico preveda che i documenti di pianificazione territoriale debbano essere elaborati sulla base di strategie di sviluppo, si tratta di programmi per lo sviluppo socio-economico di regioni e comuni, nonché di strategie di singoli settori dell'economia. Sembra consigliabile includere in questo elenco (forse come base principale per la pianificazione generale) e strategie di sviluppo spaziale al fine di evitare approcci formali alla progettazione e ai problemi di cui ho scritto sopra.
I materiali del Piano Strategico di Perm sono disponibili sul sito web www.permgenplan.ru.
