Con il gentile permesso di Strelka Press, stiamo pubblicando un estratto da Modern Urban Planning di John M. Levy - nelle parole del redattore scientifico della traduzione russa Alexei Novikov, "un'enciclopedia della pianificazione urbana scritta da un urbanista e pratico urbanista che su quasi tutte le tesi con un esempio lampante, prima di tutto il suo ".
Perché sta pianificando una politica?
Per diversi motivi, la pianificazione viene solitamente eseguita in condizioni altamente politicizzate:
1. La pianificazione spesso implica affrontare questioni che danneggiano le persone, come la natura del quartiere o la qualità del distretto scolastico. Una soluzione progettuale che non ti piace può invadere la tua vita ogni giorno se viene implementata dove vivi o lavori. La violenta opposizione agli alloggi sovvenzionati da parte dei suburbani è in gran parte dovuta al timore che avrà un impatto negativo sulle scuole locali. In alcuni casi queste preoccupazioni sono infondate, in altri no, ma in ogni caso è facile capire perché c'è uno scoppio emotivo quando si tratta di qualcosa che i residenti credono influenzi la felicità e la sicurezza dei loro figli. La clamorosa opposizione dell'opinione pubblica è stata la forza principale che ha posto fine al programma di rinnovamento urbano. Poche azioni esecutive possono generare più emozioni di un programma che può costringere un cittadino a trasferirsi da un appartamento o trasferire la propria attività per, nelle parole di un autore, "spianare la strada a un bulldozer federale".
2. Le soluzioni di pianificazione sono visibili ad occhio nudo. Edifici, strade, parchi, immobili: la gente del posto li vede e li conosce. Gli errori di pianificazione, ad esempio gli errori di architettura, sono difficili da nascondere.
3. Il processo di pianificazione, come tutte le altre funzioni del governo locale, si svolge dove vivi. È più facile per un cittadino influenzare le azioni del consiglio comunale locale che sulle decisioni del legislatore statale o del Congresso. La consapevolezza del potenziale rendimento stimola la partecipazione alla pianificazione.
4. I cittadini credono giustamente di avere una certa conoscenza della pianificazione, anche se non l'hanno ufficialmente studiata. La pianificazione coinvolge l'uso del suolo, la gestione del traffico, la natura della comunità stessa e altre questioni familiari ai residenti locali. Pertanto, di regola, i locali non si fidano incondizionatamente dei pianificatori.
5. La pianificazione implica prendere decisioni con gravi implicazioni finanziarie. Diciamo che il signor X possiede 100 acri di terreno agricolo alla periferia della città. Il valore dei terreni nell'area è in aumento ed è chiaro che presto verrà utilizzato in modo più intensivo. Se l'acqua comunale e la rete fognaria sono installate lungo la strada che porta a questo lotto, può essere costruito con una densità di 12 unità abitative per acro; quindi, il costo di un acro sarebbe, diciamo, $ 100.000. D'altra parte, se questo sito non avrà accesso ai servizi pubblici, il suo utilizzo sarà limitato alla costruzione di case unifamiliari su appezzamenti di un acro, e il costo del terreno sarà di 10mila dollari per acro. Ciò significa che il signor X vince o perde $ 9 milioni a seconda che il piano integrato comunale includa acqua e servizi igienico-sanitari per il suo sito. Si possono facilmente immaginare esempi simili in cui il valore potenziale del terreno dipende dalla zonizzazione, dall'espansione delle strade, dallo sviluppo del territorio, dagli edifici governativi, dalle misure di controllo delle inondazioni, ecc. Anche coloro che non hanno proprietà immobiliari oltre alla propria casa possono ritenere, e giustamente, di avere interessi finanziari significativi nelle decisioni di pianificazione. Per molti cittadini, l'unica fonte significativa di equità domestica non è un conto bancario o azioni, ma il potenziale reddito derivante dalla vendita di una casa. Pertanto, le decisioni di pianificazione che influenzano i valori delle proprietà sono essenziali per i proprietari di case.
6. I problemi di pianificazione possono essere strettamente correlati alle tasse sulla proprietà. L'imposta sugli immobili è una delle principali fonti di reddito per i governi locali e per gli istituti di istruzione pubblica. Le decisioni di pianificazione che incidono sullo sviluppo di un territorio incidono anche sulla sua base imponibile. Influenzano le tasse sulla proprietà che i residenti locali devono pagare e sono molto probabilmente importi significativi. Nel 2013, il gettito fiscale totale sugli immobili negli Stati Uniti è stato di 488 miliardi di dollari, ovvero poco più di 1.500 dollari pro capite. Il livello delle tasse sugli immobili è preoccupante per il pubblico da molti anni. Ciò è dimostrato dall'ordinanza 13 in California e da leggi simili in altri stati che stabiliscono le tasse massime sulla proprietà.
Pianificatori e autorità
Fondamentalmente, i pianificatori agiscono come consulenti. Il pianificatore stesso non ha l'autorità per avviare cambiamenti nella città o nel distretto: allocare fondi di bilancio, approvare leggi, concludere contratti o alienare proprietà. Quando i pianificatori hanno una certa autorità legale (ad esempio, in relazione al controllo dell'uso del suolo), questa autorità è concessa - e, se necessario, tolta - dal legislatore competente. Pertanto, il grado di influenza del pianificatore dipende dalla sua capacità di formulare il suo punto di vista, raggiungere il consenso e trovare alleati tra coloro che hanno l'autorità necessaria.
Un piano è una visione del futuro. Il pianificatore influenza gli eventi nella misura in cui può rendere generale questa visione. Nei primi anni di pianificazione, come abbiamo notato in relazione al Piano di Chicago, si presumeva che il pianificatore sviluppasse autonomamente l'intero piano (ad eccezione di alcuni particolari). In quegli anni il compito del progettista era quello di "vendere" le sue idee alla società e all'establishment politico locale. Burnham e i suoi collaboratori hanno implementato proprio questo schema a Chicago con grande successo.
Una visione più moderna è che i buoni piani provengono dalla società stessa. Da questo punto di vista, il ruolo proprio del pianificatore è quello di facilitare il processo di pianificazione e fornire un giudizio esperto, piuttosto che sviluppare l'intero piano nella sua interezza. Ci sono diversi argomenti a favore di un approccio moderno alla pianificazione. In primo luogo, evita l'elitarismo. Il pianificatore ha certe abilità che il cittadino medio non ha, ma questo non significa che sia più intelligente di altri. In secondo luogo, il pianificatore (e qualsiasi altra persona o gruppo di persone) non può avere una comprensione completa e accurata degli interessi della popolazione nel suo insieme. Nessuno tranne noi stessi conosce le nostre vere esigenze e preferenze. In tal caso, gli interessi dei cittadini possono essere pienamente rappresentati solo se coinvolti nel processo di pianificazione in una fase iniziale. In terzo luogo, si può sostenere che un piano creato con una significativa partecipazione dei cittadini ha maggiori probabilità di realizzarsi rispetto a un piano della stessa qualità sviluppato esclusivamente da specialisti. La partecipazione al processo di pianificazione stesso informa il cittadino dei dettagli del piano. Se i cittadini dedicano il loro tempo e le loro energie al piano, ne saranno più favorevoli. Alcuni "loro piani" si trasformeranno nel "nostro piano". Tuttavia, ci sono anche alcune controargomentazioni. Li delineerò di seguito.
I pianificatori oggi vedono il loro coinvolgimento nella politica in modo molto diverso rispetto a qualche decennio fa. Negli anni '20 e '30, era consuetudine separare il processo di pianificazione dalla politica ed essere "al di sopra" della politica. Il pianificatore ha riferito esclusivamente al consiglio di pianificazione "apolitico". Nel corso del tempo, è diventato chiaro che isolare il pianificatore dalla politica lo rende meno efficace perché le decisioni vengono prese nel regno della politica. Inoltre, è diventato chiaro che il termine "non politico" era fuorviante. Ad esempio, l'inclusione di un gruppo di cittadini influenti in un consiglio pubblico è essenzialmente una decisione politica. È probabile che un gruppo di cittadini meno potenti fornisca ai pianificatori un insieme di istruzioni molto diverso. Nessuno, infatti, è fuori dalla politica, perché ognuno ha i propri interessi e valori, e questa è l'essenza della politica.
Il concetto che il processo di pianificazione dovrebbe essere separato dalla politica è nato durante il movimento per la riforma del governo municipale tra la fine del XIX e l'inizio del XX secolo. Durante quel periodo, il potere esecutivo in molte città passò da strutture precedenti come la Tammany Hall di New York a funzionari pubblici, e in alcuni luoghi a manager professionisti che non facevano parte di nessun partito politico. In alcune città, la riforma amministrativa ha portato a una nuova struttura di governance: il sindaco eletto svolge un ruolo in gran parte cerimoniale, mentre la vera responsabilità e autorità spetta all'amministratore della città assunto dal legislatore. I sostenitori della riforma erano dell'opinione che la politica sia un'attività sporca e spesso corrotta, e meno influisce sulla pianificazione, meglio è. La visione moderna di quegli eventi è che il movimento di riforma è stato in una certa misura una vittoria della ricca classe media sulle strutture che rappresentavano gli interessi della classe operaia e degli immigrati appena arrivati. In poche parole, la riforma non è stata tanto un'eccezione alla politica quanto una ridistribuzione del potere politico.
Separazione dei poteri
L'ambiente in cui opera il pianificatore è caratterizzato da una combinazione di potere politico, economico e legale. Questo vale per qualsiasi pianificatore in qualsiasi paese, ma in particolare per gli Stati Uniti. La Costituzione degli Stati Uniti è stata creata per limitare il potere del governo - non solo per proteggere la nazione nel suo insieme dalla tirannia, ma anche per proteggere le minoranze dalla "tirannia della maggioranza". Ovviamente, il sistema non è stato creato per facilitare un'azione di governo rapida e decisiva. Il potere politico negli Stati Uniti è diviso su molti livelli. In primo luogo, è distribuito tra i vari livelli del ramo esecutivo. I governi locali e statali sono molto più potenti nei loro rapporti con il governo nazionale che nella maggior parte delle altre democrazie del mondo occidentale, come la Francia o la Gran Bretagna. Di norma, i governi locali e statali ricevono molto di più delle proprie entrate rispetto a governi simili in altri paesi. Forza finanziaria e autonomia politica sono intrecciate. Negli Stati Uniti, l'autonomia esecutiva a livello statale e locale si basa sulla Costituzione, che, come intendevano i suoi autori, limita drasticamente i poteri del governo federale: l'opposizione alla concentrazione del potere è una tradizione politica americana di lunga data.
In secondo luogo, c'è la cosiddetta separazione dei rami del governo: esecutivo, legislativo e giudiziario. Questa divisione risale alla fondazione del nostro Stato e all'intenzione degli autori della Costituzione di limitare il potere supremo, strutturandolo in modo che l'influenza di ciascun ramo del governo sia bilanciata dall'influenza degli altri due. La pianificazione è responsabilità del governo ed è chiaramente una funzione del ramo esecutivo. Tuttavia, sono necessari finanziamenti per realizzare quasi tutti i piani. La definizione del livello delle tasse e l'allocazione dei fondi sono funzioni del legislatore. I poteri esecutivi e legislativi sono, ovviamente, limitati alla magistratura. I giudici di livello federale sono nominati dal ramo esecutivo e approvati dai legislatori. A livello statale e locale, il meccanismo di formazione della magistratura è strutturato in modo diverso: in alcuni casi i giudici sono nominati secondo il modello federale, in altri sono eletti.
Oltre alla divisione del potere in esecutivo, legislativo e giudiziario, il potere locale può essere diviso amministrativamente. Un agglomerato urbano, che è un'unica entità economica e sociale, può essere suddiviso in decine o addirittura centinaia di giurisdizioni. Parallelamente ai distretti amministrativi, possono esserci vari distretti, la cui leadership ha determinati poteri esecutivi e responsabilità. Ad esempio, i distretti scolastici generalmente hanno il potere di imporre tasse e, in alcuni casi, alienare proprietà. In molti stati, i consiglieri distrettuali sono eletti direttamente dai residenti del distretto, che a sua volta elegge il sovrintendente distrettuale. Pertanto, la struttura amministrativa che governa le scuole è parallela alla struttura del governo locale e non ne fa parte. Tuttavia, entrambe le strutture impongono tasse alla stessa popolazione, hanno l'autorità di prendere decisioni sull'uso del suolo, emettere debiti e fare investimenti di capitale. Altre autorità, ad esempio quelle responsabili dell'approvvigionamento idrico, della rete fognaria o del trasporto, possono essere organizzate in modo simile.
Gli Stati Uniti hanno una forte tradizione di rispetto dei diritti di proprietà privata. È inevitabile un conflitto legale tra lo Stato e i proprietari. I confini di questi diritti sono in ultima analisi determinati dalla magistratura. Inoltre, come abbiamo già notato, i tribunali spesso agiscono come tutori dei diritti privati e, in quanto tali, possono richiedere determinate azioni da altri rami del governo. Forse l'esempio più famoso è la lotta giudiziaria contro la segregazione razziale nelle scuole, ma si possono citare altri esempi. Ad esempio, l'interpretazione della Corte dell'Americans with Disabilities Act (ADA) del 1992 definisce chiaramente le responsabilità del governo municipale in quest'area e l'ammontare dei fondi che devono essere stanziati per sostenere le persone con disabilità.
Anche il potere nella sfera non governativa è ampiamente distribuito. In quanto elettori, i cittadini sono la fonte del potere. Ma gli individui possono anche formare gruppi di influenza. E qualsiasi progettista che lavora in una città in cui gran parte degli edifici residenziali è di proprietà privata si imbatte rapidamente in essi. In molte città i sindacati hanno molto potere. Un altro esempio sono le organizzazioni ambientali come il Sierra Club o le società di conservazione locali. Anche i grandi proprietari di immobili, sia terreni non sviluppati che edifici, esercitano una certa quantità di potere, così come i datori di lavoro locali. La pianificazione dell'uso del suolo, gli investimenti e le attività di costruzione sono strettamente intrecciate. Pertanto, i dipendenti del settore edile - sia dirigenti che lavoratori ordinari - sono spesso i principali attori nel processo decisionale e nella risoluzione di questioni di pianificazione controverse.
Oltre al fatto che i cittadini partecipano al processo di pianificazione individualmente o come rappresentanti di gruppi specifici, i pianificatori stessi organizzano una certa partecipazione cittadina; in parte per coinvolgere il pubblico nella pianificazione, ma anche perché spesso è richiesto dalla legge. La maggior parte dei sussidi federali sono per la costruzione di autostrade, sistemi idrici e igienico-sanitari, progetti di sviluppo economico locale e simili. assegnato solo se il requisito per la partecipazione organizzata dei cittadini è stato soddisfatto in anticipo. Tali requisiti non sono una formalità vuota. In effetti, vengono implementati senza pressioni esterne, perché pianificatori e funzionari comunali sono ben consapevoli che se questi requisiti vengono ignorati, il progetto potrebbe essere chiuso per motivi procedurali previsti dalla legislazione che punisce il mancato rispetto dei requisiti federali per la partecipazione dei cittadini.
Molti pianificatori finiscono favorevolmente con l'idea della partecipazione dei cittadini al processo di pianificazione, ma può essere frustrante. Un pianificatore che ha una visione condivisa della città può essere scoraggiato dalla partecipazione dei cittadini, che sono per lo più concentrati su ciò che sta accadendo nella loro zona di residenza e non sono molto interessati al "quadro generale". L'esperienza di molti pianificatori mostra che i cittadini sono desiderosi di partecipare a discussioni su questioni intorno alla loro casa, ma di solito è molto difficile coinvolgerli in discussioni su scala più ampia, come la pianificazione regionale. In un certo senso, la visione della popolazione locale obbedisce alla regola della prospettiva diretta nella pittura: gli oggetti situati più vicino allo spettatore sembrano molto più grandi di oggetti della stessa dimensione in lontananza. Pertanto, come pianificatore con un interesse attivo nella partecipazione civica, puoi diventare disperato se il tuo giudizio professionale, forse nato da ore di studio di una particolare situazione, viene deviato perché contraddice le opinioni dei cittadini (o dei politici). Naturalmente, un economista, un analista manageriale o qualsiasi altro esperto prova sentimenti simili quando dà consigli in una data situazione politica.
Questo è un fatto fondamentale della vita politica: è più facile mobilitare il pubblico per protestare che per esprimere sostegno. Pertanto, la situazione spesso si sviluppa in modo tale che ci siano gruppi pronti a resistere al processo, ma non c'è un solo gruppo che possa contribuirvi. L'opposizione pubblica ha posto fine a molte delle iniziative dei pianificatori. Ogni cittadino ha la possibilità di esprimere la propria opinione e, in questo senso, la partecipazione dei cittadini è democratica. Tuttavia, non sempre riflette l'opinione pubblica quanto sembra a prima vista. I movimenti civici e i gruppi di influenza sono spontanei e possono riflettere le opinioni di una percentuale molto piccola della popolazione, ma i governi locali spesso soccombono alla pressione di una minoranza rumorosa e unita. Quando i ricchi proprietari di case calpestano le idee di un giovane progettista idealista sulla costruzione di alloggi a prezzi accessibili nelle udienze pubbliche, è probabile che diventi più saggio e più pessimista e d'ora in poi avrà sentimenti contrastanti sui benefici del cosiddetto governo popolare.
La persona più influente nel plasmare l'area metropolitana di New York è stata senza dubbio Robert Moses. La sua carriera è iniziata all'alba del XX secolo, molto prima dell'era della partecipazione dei cittadini al processo di pianificazione. Era un maestro brillante e assetato di potere della manipolazione politica, fiducioso nella propria correttezza. Nella sua giovinezza, era anche un idealista. Ha svolto la maggior parte delle responsabilità per la costruzione di autostrade, ponti, parchi, costruzione di varie strutture municipali e distruzione di molti edifici residenziali e piccole aziende per spianare la strada ai suoi progetti. Aveva poco interesse per ciò che il pubblico voleva ed era più guidato dalle sue idee su ciò che era necessario. Ha evocato una gioia incredibile e un odio ardente. Non è facile valutare il suo impatto su tutta New York e dintorni, perché è difficile anche solo immaginare cosa potrebbero essere se Mosè non fosse lì. Tutto ciò può essere detto con un certo grado di certezza: in tal caso, diventerebbero completamente diversi.
Parigi nel 19 ° secolo aveva il suo Robert Moses chiamato Baron Haussmann. Anche lui era assetato di potere e irremovibile; e anche le sue possibilità erano grandi. Cammina per il centro turistico di Parigi ed è difficile negarlo: è ben progettato e puoi trascorrere il tuo tempo libero lì. Ma, naturalmente, se tu fossi una delle migliaia di poveri parigini buttati in strada perché Haussmann ha spazzato via interi quartieri dalla faccia della terra per dare vita alle sue idee, penseresti a quest'uomo in modo molto diverso. Comunque sia, non gli importava della tua opinione e, probabilmente, del tuo benessere.
Ma indipendentemente dall'opinione dei pianificatori sulla partecipazione dei cittadini (l'esperienza dell'autore mostra che la maggior parte dei pianificatori è ambivalente al riguardo), questo problema non può essere trascurato. Sono lontani i tempi in cui i cittadini sospiravano: "È impossibile litigare con l'ufficio del sindaco!" - e si rassegnarono all'inevitabile. La ricchezza e il livello di istruzione dei cittadini sono aumentati nel corso dei decenni, hanno meno rispetto per le autorità e sono probabilmente più scettici nei confronti dell'establishment. Non intendono mettersi da parte e sedersi. I tempi di Mosè e Osman sono ormai lontani.
Il pianificatore incontra raramente un consenso generale su qualsiasi questione. C'è spesso un'opportunità per raggiungere un compromesso e trovare una posizione adatta alla maggioranza, ma molto raramente tutte le parti interessate sono pronte a concordare le loro opinioni su un problema pubblico. Quando le proposte sono fatte in termini generali, spesso ottengono più approvazione rispetto a quando sono delineate in dettaglio. Ad esempio, sosteniamo tutti un alto livello di protezione ambientale, ma quando si tratta di chiudere un determinato impianto, si scopre rapidamente che il benessere ambientale per alcuni porta disoccupazione per altri. La pianificazione, come la politica, riguarda principalmente l'arte del compromesso.
